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2014年10月第2期

國(guó)資監(jiān)管“權(quán)利”與“權(quán)力”有別

權(quán)利與權(quán)力,在英文中分別為Right和Power,構(gòu)成單詞的字母組合差異很大,極易區(qū)別;但在漢語中僅一字之差,且讀音相同,很容易混淆。因此,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中,權(quán)利和權(quán)力往往被人們有意無意地混同了,甚至被相互取代了。完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度過程中,研究權(quán)力,根本目的就是為了防止權(quán)利被蠶食。 

——編者語


權(quán)利與權(quán)力,在英文中分別為Right和Power,構(gòu)成單詞的字母組合差異很大,極易區(qū)別;但在漢語中僅一字之差,且讀音相同,很容易混淆。因此,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中,權(quán)利和權(quán)力往往被人們有意無意地混同了,甚至被相互取代了。完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度過程中,研究權(quán)力,根本目的就是為了防止權(quán)利被蠶食。

1、權(quán)力和權(quán)利研究

權(quán)利屬于法律上的概念,權(quán)力則屬政治上的概念。權(quán)利是指在社會(huì)中產(chǎn)生,并以一定社會(huì)承認(rèn)為前提,由其享有者自主享有的權(quán)能和利益。權(quán)力是一種力量,借助這種力量可以或可能產(chǎn)生某種特定的預(yù)期局面和結(jié)果。

(1)權(quán)力與權(quán)利的聯(lián)系

第一,權(quán)力來源于權(quán)利。在原始時(shí)代,人們已經(jīng)有了原始的權(quán)利。它遍及氏族內(nèi)部的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)。只是那時(shí)的權(quán)利和義務(wù)不可分別,也無法分別。權(quán)力的情形則不同,最初沒有權(quán)力的存在。但隨著人類的認(rèn)知發(fā)展和社會(huì)的逐步生成,一些社會(huì)公共事務(wù)需由一定的人來擔(dān)任和完成的客觀需求也逐步產(chǎn)生。于是,氏族首領(lǐng)根據(jù)全體氏族成員的委托和信任,就享有了對(duì)于氏族公共事務(wù)進(jìn)行管理的力量。這種力量也就是早期的權(quán)力。

第二,權(quán)力因維護(hù)權(quán)利而產(chǎn)生。在私有制出現(xiàn)、權(quán)利義務(wù)逐步分離以后,權(quán)利就不時(shí)遭到侵犯。為此就必須要產(chǎn)生一種公共權(quán)力,來維持社會(huì)秩序,保護(hù)弱者,使人們的權(quán)利得到保障。

第三,權(quán)利優(yōu)先于權(quán)力。由于權(quán)力來源于權(quán)利,也由于權(quán)力的目的在于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利,因此相對(duì)于權(quán)利而言,權(quán)力是手段和工具,而不是目的,權(quán)力服務(wù)于權(quán)利。 

(2)權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別

第一,權(quán)利的主體是不特定的,而權(quán)力的主體是特定的。權(quán)利的主體十分普遍。就民事經(jīng)濟(jì)權(quán)利來說,所有的公民都可以享有。但權(quán)力不是任何人都可以享有,它有特定的主體限制。這種限制都是由法律來做出的。

第二,權(quán)利較權(quán)力內(nèi)容廣泛。權(quán)利涉及社會(huì)生活的方方面面,政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等。權(quán)力的內(nèi)容則是有限的,僅限于特定程序和方式所賦予或獲得的事項(xiàng)。權(quán)利往往并不限于法律的規(guī)定。法律所規(guī)定的一般也只是基本的權(quán)利。權(quán)力則嚴(yán)格以法律的規(guī)定內(nèi)容為限,超出規(guī)定范圍即構(gòu)成對(duì)于其他權(quán)力或者權(quán)利的侵犯。

第三,權(quán)利可以放棄,權(quán)力不能放棄。這由權(quán)利的自主性所決定。而權(quán)力因與職責(zé)相伴,放棄權(quán)力就可能意味著瀆職,而瀆職,不僅為法律所禁止,甚至為法律所懲罰。因此,原則上權(quán)力也不可由其擁有者隨意轉(zhuǎn)讓,而權(quán)利,除一些最基本的權(quán)利之外,許多權(quán)利都是可以轉(zhuǎn)讓的。

2、管資產(chǎn)管人管事權(quán)利和權(quán)力研究

通常,履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“出資人”)享有的是“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)利,而非 “管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力。

首先是管資產(chǎn)。出資人“管資產(chǎn)”的權(quán)利,《公司法》中因沒有“資產(chǎn)”一說,所以,只是根據(jù)關(guān)于股東代表(即所有者代表或出資人代表)職責(zé)的規(guī)定,對(duì)按“資本管理”原則行使所有權(quán)作了明確的規(guī)定。如果國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)把自己視為上級(jí)行政主管直接“管企業(yè)”的行為,則可以被視為出資人在行使“管資產(chǎn)”的權(quán)力。

其次是管人。出資人“管人”的權(quán)利,主要是指出資人按《公司法》賦予的職權(quán)委派公司董事和監(jiān)事(但不包括聘任解聘總經(jīng)理,那是董事會(huì)的權(quán)利)。而一切以非股東行為方式或直接以行政方式對(duì)企業(yè)管理者進(jìn)行提名、提議、任免或?qū)ζ涫┮愿深A(yù)、影響的行為,則應(yīng)屬“管人”的“權(quán)力”。

第三是管事?!豆痉ā焚x予出資人(股東)“管事”的權(quán)利,主要是指對(duì)企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權(quán)或資本交易方案及重大決議事項(xiàng)(如重大投資和債務(wù))享有股東表決權(quán)。而在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明里,對(duì)國(guó)資委“管資產(chǎn)管人管事”職責(zé)所做的“指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組,負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理,起草國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案,制定有關(guān)規(guī)章、制度,依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)”的界定,則是基于“國(guó)家所有”的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。

可見,“管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一”中的“管”,決不是傳統(tǒng)意義上政府進(jìn)行行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人要“管”的內(nèi)容,是履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容,“管”的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式。管人、管事的“權(quán)利”和“權(quán)力”,屬于截然不同的兩套行權(quán)主體和行權(quán)體系。

因此,區(qū)分哪些是管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)利”,哪些不是“權(quán)利”而是“權(quán)力”,以及這些“權(quán)利”和“權(quán)力”通過哪些主體、以何種方式被行使,將對(duì)于完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度至關(guān)重要。

特別是從《公司法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定看,由于國(guó)資委的 “出資人/股東”角色再一次被法律明確圈定,所以,深入探討管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)利”和“權(quán)力”,繼而探索基于其上的管資產(chǎn)與管人管事相統(tǒng)一的國(guó)資管理體制的實(shí)現(xiàn)形式,將更具意義。

 

作者:安林