求是咨詢合伙人、咨詢總監(jiān)陳高杰撰文《公益二類事業(yè)單位體制改革究竟該何去何從》近日刊發(fā)于《企業(yè)觀察報(bào)》。
《企業(yè)觀察報(bào)》原文：
公益二類事業(yè)單位體制改革究竟該何去何從
2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》拉開了事業(yè)單位分類改革的序幕，事業(yè)單位分類改革將事業(yè)單位分為行政類、公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類，又將公益類細(xì)分為公益一類和公益二類。從事業(yè)單位體制改革要求來看，事業(yè)單位發(fā)展以公益服務(wù)為主，不再承擔(dān)行政類和生產(chǎn)經(jīng)營職能，行政類事業(yè)單位應(yīng)改制為行政機(jī)構(gòu)，經(jīng)營類事業(yè)單位應(yīng)改制為企業(yè)，公益一類作為事業(yè)單位的主要類型，應(yīng)保留在事業(yè)單位序列，而公益二類由于包括全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位，體制改革相對較為復(fù)雜，是事業(yè)單位體制改革中最難啃的硬骨頭。
公益二類事業(yè)單位體制改革要明顯滯后于其他兩類事業(yè)單位。以北京為例，行政類和經(jīng)營類事業(yè)單位改革已完成或接近尾聲。北京機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)發(fā)布信息顯示：截至2019年4月底，北京已基本完成行政類事業(yè)單位改革，事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能及相應(yīng)的行政職權(quán)全部劃歸行政機(jī)關(guān)，今后將不再新設(shè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，不再將新的行政職能賦予事業(yè)單位，確保政事分開。
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截至2019年底，北京經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制已完成98%，退出事業(yè)單位序列已完成93%；關(guān)于公益類事業(yè)單位改革情況并未提及。
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從筆者咨詢實(shí)踐來看，目前北京乃至全國各地均存在一些為數(shù)不少的公益二類事業(yè)單位仍處于改革迷茫期。
由于公益二類可部分由市場配置資源，改革方向也因此具有多種可能。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的通知(廳字〔2016〕38號)（以下簡稱：38號文）提出：分類中未劃入經(jīng)營類的事業(yè)單位，其開展的競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，要按照本指導(dǎo)意見精神，通過剝離或與其他經(jīng)營類事業(yè)單位整合等方式穩(wěn)步推進(jìn)改革。
目前許多公益二類事業(yè)單位在承擔(dān)部分公益職能之外，還開展競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，部分公益二類事業(yè)單位還擁有事業(yè)單位法人和企業(yè)法人“雙法人”身份。按照38號文關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的要求，具有事業(yè)企業(yè)“雙法人”資格的，應(yīng)注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)。
從各地公益二類事業(yè)單位改革的實(shí)踐情況來看，由于各地事業(yè)單位分類情況，以及財(cái)政收入、所處行業(yè)等現(xiàn)實(shí)情況存在較大的差異，公益二類事業(yè)單位改革模式也存在一定的差異。
以水利勘察設(shè)計(jì)行業(yè)為例，四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院采取了分流式改制；江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院整體改制為央企控股、地方企業(yè)參股的國有股權(quán)多元化企業(yè)；黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院、湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院、山西省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院等公益二類事業(yè)單位完成整體改制后，進(jìn)入當(dāng)?shù)貒Y監(jiān)管系統(tǒng)，成為地方大型國有企業(yè)集團(tuán)全資子公司。
此外，還有北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、云南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院、內(nèi)蒙古自治區(qū)水利水電勘測設(shè)計(jì)院、湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)院等幾家公益二類事業(yè)單位仍未完成體制改革。
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序號 |
單位名稱 |
改制模式 |
改制后歸屬 |
改制情況 |
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1 |
分流式改制 |
規(guī)劃研究院隸屬于四川省水利廳，勘測設(shè)計(jì)公司進(jìn)入四川省水利發(fā)展集團(tuán) |
事業(yè)單位原四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院轉(zhuǎn)為四川省水利規(guī)劃研究院和四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司兩個(gè)單位，其中，四川省水利規(guī)劃研究院屬于事業(yè)單位，隸屬于四川省水利廳，主要為宏觀戰(zhàn)略及其相關(guān)政策研究，支撐水利監(jiān)管事務(wù)技術(shù)。四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司于2020年12月17日成立，注冊資金6億元，并入剛成立不久的四川省水利發(fā)展集團(tuán)有限公司。 |
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2 |
江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 |
整體改制為股權(quán)多元化的國有企業(yè) |
中國中鐵股份有限公司持股65%；江西省水利投資集團(tuán)有限公司持股35% |
中國中鐵股份有限公司通過在江西省產(chǎn)權(quán)交易所公開摘牌的方式，獲取江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院65%的股權(quán)；其余35%的股權(quán)由江西省水利廳無償劃轉(zhuǎn)給江西省水利投資集團(tuán)有限公司。 |
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3 |
黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院 |
整體改制為單一股東的國有企業(yè) |
黑龍江省建投集團(tuán) |
2019年12月30日，黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院轉(zhuǎn)隸托管工作會(huì)議召開，宣布黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院轉(zhuǎn)入黑龍江省建投集團(tuán)。 |
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4 |
湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院 |
整體改制為單一股東的國有企業(yè) |
湘水集團(tuán) |
湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院連同所屬企業(yè)整體改制后并入湘水集團(tuán)，仍接受湖南省水利廳業(yè)務(wù)指導(dǎo)并參與湖南省水利廳相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)。 |
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5 |
山西省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院 |
整體改制為單一股東的國有企業(yè) |
萬家寨水務(wù)控股集團(tuán)有限公司 |
萬家寨水務(wù)控股集團(tuán)有限公司為山西省兩大省屬水務(wù)企業(yè)（山西省黃河萬家寨水務(wù)集團(tuán)有限公司和山西水務(wù)投資集團(tuán)有限公司）合并重組而成。 |
公益二類事業(yè)單位體制改革究竟應(yīng)當(dāng)何去何從，最重要的還是要結(jié)合改革政策要求以及單位實(shí)際情況量體裁衣、因材施策。
以水利勘察設(shè)計(jì)行業(yè)為例，絕大多數(shù)公益二類事業(yè)單位選擇了整體改制為公司制企業(yè)，改制后進(jìn)入資金與資源實(shí)力較強(qiáng)、管理較為規(guī)范、與該單位業(yè)務(wù)相關(guān)性較強(qiáng)，能夠形成戰(zhàn)略協(xié)同的大型企業(yè)集團(tuán)，這為改制單位建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：整體改制操作較分流式改制簡單，不涉及資產(chǎn)、業(yè)務(wù)等分割問題；不需要保留事業(yè)單位法人，也不需要申請財(cái)政補(bǔ)貼，有利于減輕當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力。
該模式的主要缺點(diǎn)在于：對于一些經(jīng)營壓力較大、歷史遺留問題較多，以及希望留在事業(yè)單位體制內(nèi)的員工數(shù)量較多的單位，推進(jìn)難度較大。
適用公益二類事業(yè)單位：經(jīng)營類業(yè)務(wù)占比較大，具備一定的改制基礎(chǔ)。
參照四川省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，將原事業(yè)單位一分為二，保留的事業(yè)單位主要承擔(dān)相關(guān)公益職能，所從事的市場經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)職能、業(yè)務(wù)、人員等通過剝離的方式進(jìn)入新公司。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：有利于解決人員安置、歷史遺留問題處理等體制改革相關(guān)問題。該模式的主要缺點(diǎn)在于：操作較為復(fù)雜，將涉及資產(chǎn)、業(yè)務(wù)等分割的問題；保留的事業(yè)單位如果之前沒有財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)營性業(yè)務(wù)剝離后需要爭取財(cái)政補(bǔ)貼，難度較大。
適用公益二類事業(yè)單位：經(jīng)營類業(yè)務(wù)占一定比例；或經(jīng)營類業(yè)務(wù)占比較大，但整體轉(zhuǎn)企改制存在較大的障礙。
舍棄經(jīng)營性業(yè)務(wù)，保留在事業(yè)單位體制內(nèi)。也有部分公益二類事業(yè)單位由于公益色彩較濃，承擔(dān)了重要的公益職責(zé)，相比之下，所從事的經(jīng)營性業(yè)務(wù)所占比重較小，可以選擇對單位進(jìn)行規(guī)范管理，舍棄經(jīng)營性業(yè)務(wù)，保留在事業(yè)單位序列。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：因單位體制未發(fā)生變化，不涉及歷史遺留問題解決等事項(xiàng)。
該模式的主要缺點(diǎn)在于：適用面較窄，許多公益二類事業(yè)單位不適用。由于許多公益二類事業(yè)單位由于在承擔(dān)公益職責(zé)的同時(shí)也從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，沒有財(cái)政撥款，在事業(yè)編制職工之外還有合同制職工，如果保留在事業(yè)單位序列內(nèi)，舍棄經(jīng)營性業(yè)務(wù)，需要申請財(cái)政撥款，難度較大，同時(shí)還會(huì)涉及合同制職工解聘的問題，將帶來較大的維穩(wěn)壓力。
適用公益二類事業(yè)單位：公益性色彩較濃，有財(cái)政撥款或能申請到財(cái)政撥款，無合同制職工或數(shù)量很少。
公益二類事業(yè)單位體制改革的道路雖然艱難，只要各家單位能夠結(jié)合當(dāng)?shù)氐母母镎?、其他單位的改革成功?jīng)驗(yàn)以及企業(yè)的實(shí)際情況，一企一策，針對性設(shè)計(jì)體制改革方案，并加強(qiáng)改革推進(jìn)過程中與上級主管單位、員工以及人社等相關(guān)部門的溝通，勝利的曙光就在眼前！
作者：北京求是聯(lián)合管理咨詢有限責(zé)任公司 陳高杰