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安林：構(gòu)建獨(dú)立權(quán)威的國資監(jiān)管人
作者 安林
（北京求是聯(lián)合管理咨詢有限責(zé)任公司董事長，管理學(xué)博士）
黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”這無疑開啟了新一輪國資管理改革的大幕。但全會(huì)并未就國有資產(chǎn)管理體制如何進(jìn)一步完善作出明確的安排，因此，理論上探究國家未來國資管理新體制或新的運(yùn)行模式，可謂空間巨大。
在新的改革中，國資委面臨角色的新定位。一方面，從國資委系統(tǒng)看，隨著國資管理由管資產(chǎn)向以管資本為主轉(zhuǎn)變，這將倒逼國資委在“做干凈出資”和“做監(jiān)管人”兩者之間進(jìn)行取舍抉擇;另一方面，從全國國資系統(tǒng)看，國家如何通過國資委去構(gòu)建一個(gè)涵蓋國資委系統(tǒng)、金融系統(tǒng)、鐵路系統(tǒng)、郵電系統(tǒng)、廣電系統(tǒng)、文化與教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)和煙草系統(tǒng)等大國資管理體制，需要走進(jìn)實(shí)踐層面。
國資期待“一盤棋”監(jiān)管:
國資委的定位問題，一直是完善現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理體制最大的困惑點(diǎn)。由于國資委集出資人角色和監(jiān)管者身份于一體，使得“政”與“資”、“資”和“企”以至于“政”與“企”都難以實(shí)質(zhì)性分離。從政資關(guān)系“行政化”看，政府與國資委之間，顯然缺少權(quán)威監(jiān)督人存在;從股東行為“濫用化”看，國資委(只履行出資人職責(zé)時(shí))與企業(yè)之間，似乎更缺乏獨(dú)立監(jiān)督人存在。
但是，構(gòu)建權(quán)威、獨(dú)立的國資監(jiān)管人，已形成很大的共識(shí)。
黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》曾提出，堅(jiān)持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開的原則，國有資產(chǎn)出資人的職能和國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能不應(yīng)該由同一部門施行。
而國資法將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定位為“履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)”(國資委對(duì)企業(yè)國有資本的監(jiān)管職責(zé)被實(shí)質(zhì)性剝離)，則為國有資產(chǎn)“監(jiān)管人”的孕育，提供了制度上的空間，也進(jìn)一步為全國國有資本監(jiān)管的“一盤棋”設(shè)計(jì)提供了機(jī)制上的可能。
另外，《OCED國有企業(yè)公司治理指引》(下稱《指引》)明確指出了國資監(jiān)管人存在的必要性。當(dāng)國有企業(yè)與私有企業(yè)展開競爭的時(shí)候，OECD就倡導(dǎo)政府在國企中的所有者身份和其他的政府職能之間應(yīng)有一道明確的分界線;《指引》有原則規(guī)定，“確有必要在政府及政府官員代行國有所有權(quán)時(shí)，建立一個(gè)類似‘防火墻’的機(jī)制將政府職能與所有權(quán)主體權(quán)利安全分離”，同時(shí)，“所有權(quán)和市場規(guī)則的行政管理上的完全分離，是國有企業(yè)和私有企業(yè)建立公平競爭的平臺(tái)，以避免競爭扭曲的基本先決條件。”《指引》還指出，“政府股東享有特權(quán)是不允許的，政府作為控股股東與其他主體作為控股股東時(shí)享有同等的權(quán)利義務(wù)，不能濫用其權(quán)利損害中小股東的利益” 。
據(jù)此，由于當(dāng)前各級(jí)國資監(jiān)管職能為所屬政府國資委所擁有，監(jiān)管在執(zhí)行主體上與出資人同體，在執(zhí)行意志上受政府及國資委支配，且各為其主，所以，在難以形成一個(gè)客觀、透明的國有資產(chǎn)信息監(jiān)管系統(tǒng)的情況下，更需要一個(gè)體現(xiàn)“一盤棋”的監(jiān)管人。
構(gòu)建國家級(jí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu):
沒有獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)管人，是國有資產(chǎn)管理體制的一大制度性缺陷。而監(jiān)管人，擁有管資產(chǎn)管人管事的權(quán)力，集國資制度、市場規(guī)則、國有產(chǎn)權(quán)和國家所有者終極權(quán)益所有監(jiān)管于一體的國家級(jí)監(jiān)管人的構(gòu)建和存在，將是完善我國國有資產(chǎn)管理體制最具挑戰(zhàn)意義的一項(xiàng)重要變革。
為討論方便，這里將國家級(jí)監(jiān)管人暫命名為“中國企監(jiān)會(huì)”(仿照中國證監(jiān)會(huì))。其設(shè)立宗旨應(yīng)該是：強(qiáng)化國家所有者權(quán)益;體現(xiàn)《國資法》和OECD對(duì)“一盤棋”監(jiān)管體系的要求;規(guī)范出資人機(jī)構(gòu)職能和行為方式的需要，依據(jù)法律法規(guī)，既監(jiān)督各級(jí)政府對(duì)出資人機(jī)構(gòu)的行為的合法合規(guī)性，又監(jiān)督出資人機(jī)構(gòu)對(duì)所出資企業(yè)行為的合法合規(guī)性;消除單純依靠由市場規(guī)律自我調(diào)節(jié)而引發(fā)的秩序混亂，平衡各對(duì)立群體間的利益失衡，彌補(bǔ)市場中的信息不完全、信息不對(duì)稱等不良后果，完成全國集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的構(gòu)建。
那么，如何構(gòu)建“中國企監(jiān)會(huì)”呢?筆者設(shè)想可以如下操作：
第一，剝離全國現(xiàn)行各級(jí)(國務(wù)院國資委、各省、自治區(qū)、直轄市、地級(jí)市)政府國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力，將所有監(jiān)管職能收歸至獨(dú)立、權(quán)威的“中國企監(jiān)會(huì)”，潔凈各級(jí)國資委(出資人)的股東行為。
第二，剝離各級(jí)政府授權(quán)非國資委系統(tǒng)的出資人機(jī)構(gòu)的“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力，將所有監(jiān)管職能收歸“中國企監(jiān)會(huì)”。當(dāng)前我國國資管理體制從中央層面看，國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)有113家，除此之外，還有涉及鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛(wèi)生等80多個(gè)部門所管理的3000家企業(yè)(含企業(yè)化管理的事業(yè)單位)。企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的集中統(tǒng)一，是為了避免 “九龍治九水”的混亂局面。
第三，將《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》所規(guī)定的“國資委指導(dǎo)監(jiān)督的范圍即一是國有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國企改革及國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，地方國資委在規(guī)范性文件的抄報(bào)、法規(guī)實(shí)施的督查、舉報(bào)案件的查處和重大事項(xiàng)的報(bào)告等四種監(jiān)督制度”轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓ㄒ?guī)規(guī)定，由“中國企監(jiān)會(huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。
第四，將全國各級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)收歸“中國企監(jiān)會(huì)”，由其整合為若干全國性的產(chǎn)權(quán)交易市場。拆除區(qū)隔，規(guī)范程序，凈化交易，促進(jìn)國有資本要素在全國市場的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，有效防范國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上可能發(fā)生的損失或流失。
第五，賦予“中國企監(jiān)”對(duì)各級(jí)政府之于出資人機(jī)構(gòu)行為合法合規(guī)性的監(jiān)督權(quán)。
從過渡模式到理想狀態(tài):
筆者認(rèn)為，唯有在國有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行模式上有所變革和突破，我國國有資產(chǎn)管理體制完善工作才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
基于現(xiàn)階段國資委兼具出資人和監(jiān)管者兩種職能，且暫時(shí)無法分離時(shí)，比較現(xiàn)實(shí)的做法，是采取過渡模式，待出資人身份與監(jiān)管者職能分離時(shí)機(jī)成熟且獨(dú)立“監(jiān)管人”有立法保障之時(shí)，再選擇未來模式，較為理想。
國有資產(chǎn)管理體制過渡模式，是在不改變國資委現(xiàn)有組織體制格局情況下所做的改革。國資委需要在其與所出資的國家出資企業(yè)之間構(gòu)造一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)履行出資人職責(zé)、專門從事企業(yè)國有資本投資控股的中間體——控股集團(tuán)公司。國資委將股東權(quán)利委托給它，由其以股東身份從事企業(yè)國有資本的經(jīng)營管理和運(yùn)作?？毓杉瘓F(tuán)公司不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營，而是發(fā)揮承上啟下的作用，既接受國資委的監(jiān)督和管理，又發(fā)揮國有資本出資人的功用;既可成為國有資本經(jīng)營收益的“蓄水池”，又能替國家出資企業(yè)“遮風(fēng)擋雨”。對(duì)國資委而言，可擺脫對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理的全面介入，而主要行使監(jiān)督職能。
作為相應(yīng)要求，國資委在內(nèi)部組織建設(shè)上，應(yīng)逐步縮編履行出資人職責(zé)部分的機(jī)構(gòu)和崗位，重點(diǎn)做強(qiáng)國有資本監(jiān)管職責(zé)部分，逐步成為一個(gè)專業(yè)的監(jiān)管人。國務(wù)院國資委與地方國資委的關(guān)系可維持現(xiàn)狀，暫保持不變。
控股集團(tuán)公司可依照三種思路來創(chuàng)立。一是通過改造現(xiàn)有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，二是通過提升旗下一個(gè)或幾個(gè)特大型企業(yè)，三是通過投資新建。
由于在我國大型國有企業(yè)公司制、股份制改革的過程中，控股股東采取公司化運(yùn)作，更有利于理順上下委托代理關(guān)系，因此，研究認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)具有公司法人治理結(jié)構(gòu)和規(guī)范董事會(huì)的資本控股集團(tuán)，將更為重要。
控股集團(tuán)公司主要有兩方面職責(zé)：一是依公司法等法律法規(guī)，對(duì)所出資的國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé);二是遵循國家工業(yè)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等宏觀政策，進(jìn)行投資管理與資本運(yùn)營。
此過渡模式的構(gòu)建，主要基于三個(gè)方面的背景考慮：第一，在改變不了國資委特設(shè)直屬機(jī)構(gòu)性質(zhì)的情況下，通過設(shè)立控股集團(tuán)公司(中央政府、省政府和地市政府國資委相應(yīng)有“中控”、“省控”和“市控”集團(tuán)公司)受權(quán)履行出資人職責(zé)，將“出資人”角色和國資委內(nèi)部的“監(jiān)管者”職能進(jìn)行法律分離。第二，在政企難以徹底分開的情況下，通過設(shè)立控股集團(tuán)公司，一方面將其充當(dāng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、國資委和企業(yè)之間的“防火墻”，另一方面將原旗下國家出資企業(yè)整體性“下沉”為名義上的國資委三級(jí)公司，從而減少或消除來自行政上權(quán)力的干擾，增強(qiáng)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)海洋中的自由度，也有利于企業(yè)打造市場經(jīng)濟(jì)的核心競爭能力。第三，在全國國資監(jiān)管體系薄弱的局面下，通過將出資人職責(zé)授權(quán)出去，有利于國資委精心做好國資監(jiān)管，從而為未來“中國企監(jiān)會(huì)”的成立和運(yùn)行積累改革經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，此模式的運(yùn)行，必然會(huì)遇到一些挑戰(zhàn)。首先是黨管干部利益格局變革的挑戰(zhàn)，其次是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人行政級(jí)別改革的挑戰(zhàn)。另外，該過渡模式遺留的最大問題是，依然沒有解決全國上下各級(jí)國資監(jiān)管“割裂化”問題，同時(shí)對(duì)政府之于企業(yè)的干預(yù)，還不具有行政約束力。
未來模式或許是完善國有資產(chǎn)管理體制的比較理想的模式。此模式下，國務(wù)院國資委演變?yōu)?ldquo;中國企監(jiān)會(huì)”，其原有的國資監(jiān)管職能同時(shí)劃入其中。過渡模式下國資委所屬的若干個(gè)國有資本控股公司，將發(fā)展成若干個(gè)(比如10家)更大的中國企業(yè)國有資本投資控股公司(比照中國投資有限公司，簡稱“中企投”)，他們進(jìn)而與中投公司、中國鐵路等其他國資體系的國有資本控股公司一并成為中國比如15至20家巨型“淡馬錫公司”，原監(jiān)管職能剝離歸入“中國企監(jiān)會(huì)”。
模式下的“中企投”，類似于“中投公司，由國務(wù)院出資設(shè)立。“中國企監(jiān)會(huì)”，則可以為國務(wù)院直屬單位。全國企業(yè)國有資本——無論其是“中企投”系統(tǒng)的企業(yè)國有資本，還是“省企投”體系的企業(yè)國有資本，也無論是原國資委系統(tǒng)的企業(yè)國有資本，還是其他系統(tǒng)的出資人(如金融、鐵路、煙草等系統(tǒng))企業(yè)國有資本——均為“中國企監(jiān)會(huì)”的監(jiān)管對(duì)象。同時(shí)，政府之于企業(yè)的非市場行為，也為中國企監(jiān)會(huì)所監(jiān)督。
此模式能較好地消除或化解現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理體制和制度所存在的問題，因此有理由相信，這是今后較長時(shí)期我國國有資產(chǎn)管理體制的較佳運(yùn)行模式。但毫無疑問，此模式的設(shè)立必將牽涉更廣、更深層面的變革。
作者：安林